对于什么属于特殊情形的，我国曾在《农村土地承包法释义》（....法制工作..编发）等文件和书籍中解释，一般只有 " 自然灾害、征用占用、人地矛盾 " 三种特殊情形。
在草案一审稿的第二十七条中，则规定 " 承包期内，因特殊情形矛盾突出，需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的，必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准 "。
有意见认为，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，是我国农村土地制度的根本原则，农村土地确权登记工作刚完成，承包期内不宜轻易释放可以调整承包地的信号。而草案修改没有说明什么是特殊情形，实际上使得允许个别农民调地的标准模糊了，自由裁量度变大，容易在地方形成调地尺度的进一步放开。
其中，又以人口变动导致的耕地不均是否属于特殊情形最受关注。
10 月 23 日下午，....分组审议农村土地承包法修正案草案时，....委员陈锡文提出，法律中讲的特殊情形，一定不是常态，而是一种很少发生的特殊现象。
" 因为家庭人口变动造成承包户之间耕地你多我少的现象是个常态，如果认为人口变动的常态就可以调整土地，后果很严重。一是规定的三十年承包期不变可能成了一句空话。二是这几年费了很大的劲，做的对农民土地承包经营权实行确权登记颁证工作，到今年年底可以基本完成，但刚完成，权证刚颁发，有的就要动、就要改，这个影响也很大。三是如果没有足够长和足够稳定的承包期，党中央提出的关于土地‘三权分置’的制度创新就很难落实。这里刚想把土地流转给别人，就说要调地了，这无论是对出租方还是承租方，都没有稳定感，所以，关于调地这件事情要特别慎重。" 陈锡文说。
..宪法和法律..在上述汇报中表示，这个问题比较重大，建议对此问题作进一步深入研究，草案的规定暂不作修改。
二审稿删去了承包方弃耕抛荒的有关内容。主要是由于实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，发包方可以进行督促纠正，但收取费用应当收多少、怎么收，耕作收益归谁，会产生很多问题，强行收回承包地也不利于稳定承包关系，容易引发更多纠纷。
